Доступ общественности к информации и ЦУР

12 июля 2022 г. в штаб-квартире ООН МИД Беларуси представил второй Добровольный национальный обзор о реализации целей устойчивого развития (ЦУР), закрепленных в резолюции Генеральной ассамблеи ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года».^[1] За день до этого, 11 июля, Делегация Офиса Светланы Тихановской презентовала дипломатическому корпусу при ООН альтернативный Гражданский обзор реализации ЦУР, подготовленный Офисом при участии экспертов и представителей гражданского общества.^[2]

Ещё на момент принятия Рио-де-Жанейрской декларации в 1992 г. доступ к  информации был признан ключевым элементом устойчивого развития. Однако, в то время как указанная декларация подразумевала лишь информацию, касающуюся окружающей среды, на сегодняшний день концепция устойчивого развития не содержит такого ограничения. Это отражено в резолюции «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», которая устанавливает 17 основных целей устойчивого развития. Доступ к информации “содержится” в ЦУР 16 “Мир, правосудие и эффективные институты” в рамках задачи 16.10, которая призывает “обеспечить доступ общественности к информации и защитить основные свободы в соответствии с национальным законодательством и международными соглашениями”.

Несмотря на тот факт, что цели устойчивого развития не являются юридически обязательными, в сентябре 2015 года в ходе встречи на высшем уровне новая программа в области устойчивого развития была единогласно и официально принята всеми 193 государствами-членами ООН. Учитывая “политический” характер принятых обязательств, успех осуществления Повестки дня в области устойчивого развития до 2030 года непосредственным образом зависит от того, насколько добросовестно государства подходят к разработке и реализации национальных стратегий и программ в области устойчивого развития. В свою очередь, для того, чтобы оценить эффективность предпринимаемых в рамках ЦУР действий, на международном уровне была разработана система глобальных показателей (МУЭГ-ЦУР). В то же время для того, чтобы содействовать осуществлению мониторинга достигнутого прогресса, каждое государство также разрабатывает собственные национальные показатели к каждой задаче ЦУР.^[3]

Опираясь на глобальную систему показателей, Беларусь применительно к задаче 16.10 упоминает два национальных показателя.^[4]

Первый — число подтвержденных случаев убийства, похищения, насильственного исчезновения, произвольного задержания и пыток журналистов и связанных с ними представителей СМИ, профсоюзных деятелей и правозащитников. Указанный показатель оценивается ежегодно и, исходя из официальных данных, с 2008 по 2020 год подобные случаи в Беларуси отсутствуют.^[5] Напомним, что на сегодняшний день в Беларуси 27 представителей СМИ признаны беларусскими правозащитниками политическими заключенными.

Второй — “наличие нормативно-правовых актов, обеспечивающих гарантии доступа граждан к информации”. Представляется любопытным, что с 2000 по 2021 г. в указанной графе упомянуто “1”. В данном контексте встает вопрос о том, какой именно нормативно-правовой акт рассматривается властью в качестве “обеспечивающего гарантии доступа граждан к информации”, в связи с тем, что право на доступ граждан к информации закреплено как и в статье 34 Конституции Республики Беларусь, так и в Законе об информации, информатизации и защиты информации. Более того, нельзя не обратить внимание на тот факт, что “целевой показатель”, который установила для себя Беларусь, к 2030 г. также выступает “1”.^[6] Таким образом, исходя из официальных данных, задача по обеспечению общественности доступа к информации ещё с 2000 года является достигнутой.

Помимо этого, сам “показатель”, который был разработан Беларусью, не в полной мере отражает логику соответствующего глобального показателя. В частности, в глобальном показателе акцент обращен не только на формальное принятие правового акта, но и на то, каким образом он “действует” с точки зрения обеспечения гарантий доступа к информации. Данный аспект представляется для Беларуси в высшей степени релевантным, учитывая национальную проблему отсутствия эффективного правоприменения. Таким образом, на сегодняшний день национальный показатель, действующий в Беларуси в контексте гарантий доступа к информации, не отражает в полной мере смысл поставленной задачи 10 по ЦУР 16, что указывает на необходимость  его пересмотра.

Следует также обратить внимание на тот факт, что в 2019 году глобальный показатель 16.10.2 (закрепляющий гарантии доступа к информации) был переведен с Уровня II на Уровень I. Фактически это означает, что данный показатель был признан в качестве высокоуровневого способа оценки прогресса в отношении гарантий доступа к информации и их реализации.^[7] Более того, для лучшего понимания того, как следует толковать упомянутый показатель, были разработаны специальные “метаданные”, которые служат детальным руководством по оценке эффективности действующих в государстве гарантий доступа к информации.^[8] Вышесказанное еще раз подтверждает релевантность имплементации элементов “глобального показателя 16.10.2” в национальную систему показателей ЦУР с целью совершенствования действующего показателя.

Помимо этого, включение показателя 16.10.2.  в Уровень I также призвано стимулировать государства включать вопрос доступа общественности к информации в свои добровольные национальные обзоры. Тем не менее, если обратиться ко второму ДНО, который Беларусь представила 12 июля 2022 г., можно заметить, что указанная рекомендация была проигнорирована. В рамках цели 16 ЦУР в своем ДНО Беларусь “отчитывается” исключительно по вопросам насилия в семье, торговле людьми и незаконному обороту оружия. Указанный подход явным образом свидетельствует о том, что на сегодняшний день официальная власть не рассматривает “доступ общественности к информации” в качестве своего приоритетного направления.

Гражданский обзор реализации ЦУР, который был подготовлен Офисом Светланы Тихановской при участии экспертов и представителей гражданского общества, напротив, обращает особое внимание на вопрос доступа к информации государственных органов в контексте реализации ЦУР 16. Обзор указывает на целый ряд проблем, связанных с доступом к информации в Республике Беларусь: отсутствие регламентации специальной процедуры подачи запроса на информацию, эффективных механизмов обжалования отказа в предоставлении информации, специального органа, который осуществлял бы надзорные функции, наряду с  чрезмерно широкими законодательными ограничениями права на информацию. Более того, Гражданский обзор обращает внимание на тот факт, что власти не размещают проактивно общественно значимую информацию, а перечень информации, обязательный для опубликования на официальных сайтах, включает крайне ограниченный набор сведений (контактная информация, время работы, структура, полномочия и т.д.). Помимо этого, Гражданский обзор отдельно упоминает вопрос доступа к информации в контексте пандемии COVID-19, отмечая, что Министерство здравоохранения не публикует подробные данные о динамике заболевания. В обзоре также указывается проблема получения журналистами негосударственных СМИ релевантной информации от официальной власти,  наряду с фактами привлечения журналистов к ответственности в связи с статьями и сюжетами, связанными с пандемией.

Принимая во внимание тот факт, что сама концепция устойчивого развития подразумевает принятие ответственности за состояние окружающей среды, представляется значимым указание в Гражданском обзоре вопроса доступа к экологической информации. В данном контексте Гражданский обзор отмечает, что в Беларуси существуют проблемы с реализацией права граждан на доступ к экологической информации. В частности, в Беларуси распространена практика признания государственными органами информации “неэкологической”, ограничения доступа к экологической информации только для служебного пользования, а также отказов в предоставлении информации, основанных на произвольном решении о том, что заявитель в ней “не нуждается”.

В результате анализа ситуации с доступом к информации государственных органов в Беларуси Гражданский обзор предлагает ряд рекомендаций, которые призваны способствовать достижению задачи ЦУР по доступу общественности к информации, а именно:

•             принять отдельный нормативный акт на уровне Закона, в котором предусмотреть конкретные гарантии и механизмы доступа к информации;

•             установить принцип открытости общедоступной информации, обеспечиваемый обязанностью органов власти способствовать распространению соответствующей информации;

•             предусмотреть законодательное закрепление принципа недопустимости требования от запрашивающего информацию лица подтверждения обоснованности такого запроса;

•             установить перечень информации, которая не может быть ограничена в распространении в качестве служебной;

•             не допустить нарушения права граждан на информацию в результате произвольного толкования его положений правоприменительными органами;

•             расширить перечень информации, обязательной к размещению на интернет-сайтах органов власти.

Нельзя не отметить в положительном ключе тот факт, что Гражданский обзор в рамках реализации ЦУР 16 “Мир, правосудие и эффективные институты” также упоминает ряд ключевых проблем, препятствующих достижению Республикой Беларусь указанной цели. В частности, Гражданский обзор указывает на “проблему с доступом информации и свободой слова”, в контексте которой обращает особое внимание на репрессии, направленные против независимых беларусских СМИ и журналистов.

Все вышесказанное позволяет выявить две ключевые проблемы применительно к задаче 10 ЦУР 16 по обеспечению доступа общественности к информации и защите основных свобод в соответствии с национальным законодательством и международными соглашениями. 

Во-первых, на сегодняшний день в Беларуси, к сожалению, отсутствует надлежащая законодательная регламентация гарантий доступа общественности к информации государственных органов, наряду с эффективной реализацией указанных гарантий на практике. В данном контексте следует подчеркнуть особую значимость принятия отдельного нормативно-правового акта, закрепляющего данные гарантии, в качестве первого шага по реализации данной задачи.

Во-вторых, стратегия “отчетности”, которая была избрана Беларусью в контексте реализации указанной задачи, также нуждается в изменениях. В первую очередь представляется необходимым внести изменения в действующий национальный показатель по оценке гарантий доступа к информации. При внесении указанных изменений следует обратить пристальное внимание на глобальный показатель 16.10.2 — “число стран, в которых приняты и действуют конституционные, законодательные и/или политические гарантии доступа граждан к информации”. Как уже упоминалось ранее, на международном уровне были разработаны “метаданные”, позволяющие выявить ключевые субиндикаторы и произвести их оценку. Таким образом, представляется необходимым разработка нового национального показателя, представляющего собой индекс, определяемый на основании целой совокупности индикаторов, которые нашли свое отражение в упомянутых метаданных по показателю 16.10.2.  В свою очередь, ключевым вспомогательным средством в данном отношении может выступать участие Республики Беларусь в ежегодном опросе, проводимом ЮНЕСКО по индикатору 16.10.2, который основан на упомянутых “метаданных”.

Еще одним негативным аспектом, связанным с отчетностью, выступает тот факт, что Беларусь не упоминает задачу по обеспечению доступа общественности к информации в своем втором Добровольном национальном обзоре. Принимая во внимание тот факт, что включение в ДНО обзора каждой из задач представляется малореалистичным, выявление приоритетных направлений и обзор именно указанных направлений является вполне закономерным. Тем не менее, “приоритетность” не должна определяться, основываясь на нежелании государства признавать существующие проблемы в тех или иных сферах, связанных с реализацией ЦУР. Учитывая тот факт, что глобальный показатель 16.10.2  был переведен  на Уровень I, наряду с тем, что в Беларуси на сегодняшний день отсутствуют эффективные гарантии доступа общественности к информации, указанный вопрос должен быть рассмотрен в качестве “приоритетного направления” в контексте его реализации и отчетности по нему. 

Однако, даже несмотря на тот факт, что ДНО игнорирует задачу 10 ЦУР 16, тематика доступа общественности к информации в Беларуси непосредственным образом поднимается в Гражданском обзоре реализации ЦУР. Вне всякого сомнения,  тот факт, что указанный Гражданский обзор был подготовлен и представлен Делегацией Офиса Светланы Тихановской дипломатическому корпусу при ООН, выступает значимым событием в контексте отчетности международному сообществу по реальному положению дел с доступом общественности к информации в Беларуси.

Читайте ещё:

Журналістка Ірына Новік: «Апошнім часам узаемадзеянне дзяржавы са СМІ ідзе выключна праз рэакцыю кантралюючых і сілавых структур»

Журналистка Татьяна Коровенкова: «В будущем финансирование СМИ может быть в виде государственных грантов»

Медиаменеджер Марина Загорская: «Министерство информации как контролирующий орган в будущем должно быть ликвидировано»